Mer Sverige i Nato - mindre Nato i världen

Partnerskap, men inte medlemskap. Nordisk solidaritet, men inte Natosolidaritet.  Försvarsminister Karin Enströms budskap inför Nato-toppmötet i Chicago är att utöka Sveriges engagemang i Nato inom partnerskapet.

Tillbakadragande från Afghanistan, kapacitetsutveckling under ekonomisk åtstramning (”smart defence”) samt partnerskapsländernas ökade betydelse i Nato. Det är huvudfrågorna som står på agendan under Natos toppmöte i Chicago den 20-21 maj. I egenskap av partnerskapsland kommer Sverige finnas på plats och deltar dels i ett möte för partnerländer, dels i ett ISAF-möte där även icke-Natopartners deltar. Men vid själva toppmötet får endast Natoländernas presidenter och regeringschefer sitta med vid bordet.

Sverige har sedan början på 1990-talet deltagit i Partnerskap för Fred (PFF), ett samarbete som har fått en alltmer central roll i den svenska försvarsförmågan. Vid Folk och Försvars seminarium den 10 maj förklarade Karin Enström – i sitt första anförande försvarsminister – att partnerskapet kommer att utvecklas ytterligare.

Något medlemskap står dock inte på agendan. ”Medlemskap kräver eftertanke samt bred enighet i riksdagen och hos svenska folket.”, menar Enström. Dessutom ska hänsyn tas till Finland, som Sverige idag samordnar sina Nato-önskemål med. Tillsammans har de båda länderna presenterat ett tankepapper inför toppmötet som bland annat beskriver hur nordiska samarbetsprojekt kan integreras i Natostrukturen. Ett exempel är ”Nordic Center for Gender in Military Operations” i Kungsängen, som enligt ministerns förslag ska bli ett framtida Nato Center of Excellence.

Kritiker menar att det gradvisa närmandet till Nato har skett i skymundan, utan förankring hos det svenska folket. Försvarsrådet Johan Raeder är tydlig med att det svenska deltagandet i PFF har skett helt öppet – det är inte tal om någon smyganslutning till Nato. Det krävs dessutom riksdagsbeslut för Natomedlemskap och när det står på agendan kommer debatten att ske i stor öppenhet. Såväl Enström som Raeder uttryckte stor optimism, ”genom att samarbeta med Nato så stärker vi även vår egen förmåga”, men betonade att samverkan inte betyder medlemskap.

Många frågar sig var Natodebatten i Sverige har tagit vägen. Ingen ledande politiker driver frågan om medlemskap aktivt, med skäl som tenderar att utgå från partistrategiska resonemang.

I den mån det finns en Natodebatt i Sverige, präglas den av att Nato ses som ”ett” - en stämpel som är antingen positiv eller negativ att associera sig med. Men Nato är inte ”ett” – det är en konsensusbaserad organisation vars inriktning varierar med sammansättningen av medlemsstater. För ett Natobeslut krävs enighet mellan 28 medlemmar – regeringar som idag representerar högerkonservativa, socialister, kristna, muslimer och andra väljare. Nato har väldigt få egna resurser, dess kapacitet bygger på en sammanvägning av medlemsstaterna och partnerländernas försvarskapaciteter och viljor. Organisationens historia visar på en dynamik med skiftande interna maktrelationer. Ett exempel är hur USA och Storbritannien retade upp Charles de Gaulle så till den grad att han drog tillbaka Frankrikes deltagande i Natos militära struktur, men behöll det formella medlemskapet. Frankrikes frånvaro höll i sig fram till Sarkozys militärreformer 2009 då man återvände till fullt medlemskap. Under 70-talet drog även Grekland tillbaka sitt Nato-engagemang som följd av Turkiets aggression mot Cypern. Exemplen ger en indikation på den komplexa dynamiken inom Nato.

De interna skiljelinjerna blir som tydligast vid toppmötena. Peter Ericson, säkerhetspolitisk chef på UD, förklarar att ”omförhandlingen av det strategiska konceptet i Lissabon var en oerhörd ansträngning för Natoländerna att komma fram till”. Även inför Chicago finns många problem att reda ut medlemsländerna emellan, inte minst sedan presidentskiftet i Frankrike.

Skillnaden mellan medlemskap och partnerskap i Nato handlar i huvudsak om deltagande vid toppmöten samt solidaritetsförklaringen. Ett Natomedlemskap ger inte per automatik mer inflytande – detta uppnås genom aktivt bilateralt alliansbyggande, personliga förbindelser samt flitigt deltagande i övningar och insatser. Sverige har visat prov på hantera det informella inflytandet väl och uppmärksammas för sin förmåga att slå över sin viktklass – tack vare aktivt deltagande i operationer, övningar och kunskapsgenerering. USA hymlar inte med att man står redo att på sekunden öppna Natos dörr, den stund Sverige önskar gå med.

Om Sverige redan idag utövar inflytande genom deltagande i övningar och operationer, kokar Natomedlemskapet ner till en fråga: solidaritetsförklaringen (Natostadgans artikel fem). Idag råder flera parallella spår rörande behovet av en solidaritetsförklaring. Genom EU-fördragets solidaritetsklausuler har Sverige deklarerat solidaritet med EU-länderna – dock utan en specifik militär karaktär. Dessutom har Sverige utfäst en ensidig solidaritetsdeklaration med de nordiska länderna och förhoppningen är att Norge och Island gör deklarationen ömsesidig. Med ett realistiskt perspektiv på internationell politik finns dock risken att de norska politikerna istället frågar sig: om Sverige vill ha vår solidaritet, varför går man inte bara med i Nato? Huvudfrågan är således vilket behov Sverige har av en solidaritetsförklaring – dels säkerhetspolitiskt, dels i termer av politiskt anseende inom och utanför den transatlantiska alliansen.

Det är troligt att Sverige inom några år efter ISAF:s avveckling kan komma att se fler militära engagemang utanför Nato, exempelvis inom FN eller EU. Dock kvarstår Nato som Sveriges förstahandsval vad gäller deltagande i övningsinsatser, då det skapar interoperabilitet med Natostandarden. Samtidigt innebär detta att Sverige binder upp sin samarbetsförmåga till just Natostrukturen.

Det som kan sägas med säkerhet om Nato är att organisationen står inför institutionella, men framförallt politiska förändringar. När Balkan- och Afghanistaninsatserna har fasats ut talas det om att Nato kommer att befinna sig i ett uppdragslöst tillstånd. Med flera regeringsskiften och inrikespolitisk turbulens i Europa framstår situationen än mer spretig: Frankrike står inför en ny Natolinje, Turkiet och Greklands tvister tynger Natosolidariteten samtidigt som diverse bilaterala och mindre multilaterala försvarssamarbeten etableras mellan Natomedlemmar och icke-medlemmar. De flesta Natoländer, inklusive USA, genomgår interna försvarsreformer som leder till diskrepanser i både förmågor och försvarskulturer. Om Nato är att betrakta som en värdegemenskap så kan man säga att värdena idag står inför prövningar – när försvaret söker maximal effektivitet tenderar värderingsfrågor att ställas på sin spets.

Chicagotoppmötets agenda ger intrycket att ett framtida Nato, utan insatser, kommer att specialisera sig på områden som cybersäkerhet, anti-terrorism, övningar och samarbeten i mindre skala där Nato fungerar som handledare/övervakare. Med uppmaningar om ”smart defence” får Nato karaktären av en paraplyorganisation och plattform för nya samarbetsformer. Utvecklingen pekar dessutom på mindre innehållsmässiga skillnader mellan medlemskap och partnerskap. Det vill säga, fram tills den dag då det blir aktuellt att åberopa artikel fem. Behovet av detta är följaktligen kärnfrågan.

Sara Norrevik
Statsvetare
Stipendiat vid Utrikespolitiska Institutet