Afghanistan - osäker framtid och svenska lärdomar

Efter mer än tio års krig är läget i Afghanistan fortfarande långt ifrån de målsättningar som satts upp. Enigheten om att de internationella militära insatserna ska börja avslutas är nu bred, med Sverige bland de sista att ansluta sig till den allmänna trenden. Det är tydligt att det internationella engagemanget i Afghanistan kännetecknats av viss förvirring, vad gäller både mål och genomförande. Johan Larnefeldt diskuterar hur vi ska förstå Afghanistankonfliktens dåtid och framtid, samt vilka säkerhetspolitiska slutsatser Sverige bör dra utifrån gjorda erfarenheter.

Det har gått mer än två år sedan USA inledde sin truppförstärkning i Afghanistan. Trots tydliga framgångar på det rent militära planet har denna satsning inte gått som planerat. Att bygga upp en legitim stat, vinna civilbefolkningens stöd, och därmed dra undan mattan för motståndet – ’counterinsurgency’, eller COIN – har visat sig vara lättare sagt än gjort. I praktiken har den amerikanska krigföringen snarare kommit att inriktas på konventionell kontraterrorism – att slå mot mål med koppling till al-Qaida, oavsett var de finns. Utvecklingen väcker juridiska och moraliska frågor av allvarlig art, men det är uppenbart att denna typ av terrorismbekämpning på ett taktiskt plan varit framgångsrik. Denna framgång har dock varit allt annat än kännbar för befolkningen i Afghanistan och dess grannländer.

Hur ser då förutsättningarna ut för en hållbar fred och fungerande politiska processer i Afghanistan idag? De senaste president- och parlamentsvalen, i synnerhet det förstnämnda, var starkt ifrågasatta, och korruptionen är hög i statsapparaten. Talibanrörelsen, Haqqaninätverket och de andra motståndsgrupperna utgör dock knappast en enad och organiserad opposition. Trots vissa försök till centralstyrning och reglering är det i grunden fråga om ett stort antal grupper med många och varierande mål och motiv. De mer eller mindre spektakulära attentat  som genomförts under det senaste året – flera riktade direkt mot representanter för fredsprocessen, såsom den tidigare presidenten Burhanuddin Rabbani – visar också att även om någon typ av uppgörelse skulle nås, så är det oklart vilken praktisk verkan denna skulle få för den pågående konflikten. Nästa presidentval ska hållas år 2014, och såväl genomförande som resultat är mycket osäkert. Utsikterna förbättras knappast av det faktum att valet kan komma att sammanfalla i tid med Natos tillbakadragande.

Ett grundläggande problem – bortsett från korruption och illegitimitet hos de nuvarande ledarna – är Afghanistans politiska system. När detta skulle utformas efter Talibanregimens fall valde man ett presidentiellt system med en mycket hög grad av centralisering – i ett land vars politiska traditioner måste sägas utgöra själva motsatsen till utbredd och djupgående centralstyrning. Ett exceptionellt mäktigt presidentämbete och svaga lokala institutioner, kombinerat med krigsherrar som behöll all sin militära och ekonomiska makt, var knappast ett idealiskt recept för demokratiskt statsbyggande. Även om stärkta lokala institutioner förefaller nödvändigt för en mer fungerande afghansk finns det bedömare som varnar för att detta istället kan bidra till att stärka krigsherrar och kriminella.

Grannarna har inte heller underlättat situationen, och framför allt har Pakistan spelat en destruktiv roll, inte minst från den afghanska regeringens – eller NATOs – perspektiv. Den vanliga förklaringen till det pakistanska agerandet mot Afghanistan är ett upplevt behov av ’strategiskt djup’ i förhållande till Indien, och denna bedömning på den pakistanska sidan förefaller inte ha ändrats. Dock är det möjligt att regeringen – men kanske inte militären och underrättelsetjänsterna – insett det problematiska i att stödja diverse väpnade grupper i Afghanistan och Indien (främst Kashmir). Attackerna har helt enkelt börjat vändas mot den pakistanska staten själv, istället för mot dess grannar.

Relationen mellan Afghanistan och dess allierade i Europa och USA är ansträngd. Utvecklingssamarbete och andra typer av civila relationer kommer rimligen att fortsätta – om än krympa i takt med att världens uppmärksamhet drar vidare till nya eller gamla krishärdar – men den militära närvaron ska både minska och ändra karaktär. Om vi ska lyssna noggrant på vad ansvariga politiker – inklusive de svenska – egentligen säger att de ska göra, så hör vi att det är just det som de hela tiden pekat ut som slutmålet: överlämning av säkerhetsansvaret till den afghanska armén och polisen. Det är måhända förståeligt att de talar tystare om det faktum att detta nu ska ske utan att det nödvändiga delmålet har uppnåtts: en rimligt legitim och hjälpligt fungerande afghansk stat och regeringsmakt som kontrollerar sitt territorium.

Det är naturligtvis möjligt, till och med sannolikt, att politiska ledare i de länder som står bakom ISAF helt enkelt börjat tycka att det man vinner i Afghanistan inte längre är värt priset. Det vore värdefullt att höra ansvariga svenska politiker resonera om detta mer explicit än de hittills gjort. När är det inte längre värt det? Finns det en principiell gränsdragning? Vilka resultat har Sverige uppnått i Afghanistan, och vad var egentligen de centrala motiven till att vara där?

Frågan om nyttan med – och kostnaden för – Sveriges engagemang i Afghanistan är viktig i sig; mycket pengar används, och många liv riskeras. Dock har frågan en principiell betydelse, i och med den roll som internationella insatser har kommit att spela i den svenska försvarspolitiken. Föreställningen om dessa insatser har påverkat personalförsörjning, materielbeslut och strategiskt tänkande, och de spelar en helt central roll i Försvarsmaktens reklamkampanjer för att rekrytera soldater och sjömän. När frågor ställs om de låga soldatlönerna verkar svaret från den politiska nivån – förutom det närmast automatiska påpekandet att det är en fråga för arbetsmarknadens parter – framför allt inriktas på att man måste räkna med det man får på insats för att få fram den verkliga lönen. Insatserna görs här till en – för alla soldater – självklar del av Försvarsmaktens verksamhet.

Det finns alltså flera skäl att vara uppmärksam på vilken betydelse vi tillmäter internationella insatser i säkerhetspolitiken. Detta är kanske särskilt betydelsefullt i förhållande till frågan om styrning och resultat. Det torde vara obestridligt att ISAF inte uppnått sina mål i Afghanistan. Det står lika klart att den svenska regeringen inte gärna säger detta tydligt. Snarare är det man hör från officiellt håll om Sveriges insatser i Afghanistan är ofta påtagligt positivt. På en fråga i SVTs Agenda om de kritiker som menar att Sverige inte har förmåga att försvara sitt eget territorium utmynnade försvarsministerns svar i ett konstaterande att hon fått motta beröm för Sveriges Afghanistaninsatser av USAs utrikesminister vid dennas Sverigebesök. Svaret är talande.

Försvarsministerns sätt att behandla frågan ligger möjligen i linje med Försvarsmaktens marknadsföring (”De gör skillnad i Afghanistan. Följ deras vardag.”), och kan ses som signifikativt för svårigheterna i att få till en seriös resultatdiskussion inom försvars- och säkerhetspolitiken. Två jämförelser får illustrera läget. När frågor ställs om de dåliga kunskapsresultaten för svenska skolelever hör vi inte skolministern säga: ”Jo, men jag träffade de andra utbildningsministrarna på ett OECD-möte häromveckan, och de berömde oss, och sa att Sverige hade mycket kompetenta och välutbildade lärare.” Ännu mer osannolikt vore det att biståndsministern på en fråga om biståndets effektivitet och resultat skulle svara att hon träffar många Sida-tjänstemän som tjänstgör på fältet, och att de verkligen känner att de gör skillnad. Nu skulle det kunna hävdas att dessa två ministrar helt enkelt gjort kritik av lärarkompetens respektive Sida till retoriska käpphästar, men i ett bredare perspektiv är det försvarspolitiken som skiljer ut sig från andra politikområden. Endast här verkar ansvariga beslutsfattare nöja sig med att hänvisa till upplevelser av att göra skillnad, snarare än till empiriska undersökningar av resultat.

Att svenska soldater och sjömän som tjänstgör i internationella insatser förtjänar såväl respekt som anständiga villkor är obestridligt. Dock bör deras i internationellt perspektiv höga kompetens och goda rykte inte användas som det centrala – ibland enda – argumentet i bedömningar av de resultat som regeringen, genom Försvarsmakten och andra myndigheter, uppnår eller inte uppnår i sina internationella insatser. Diskussionen om vilken ”skillnad” Sverige gör i Afghanistan bör grundas på seriös utvärdering och forskning. Detta torde bli minst lika svårt inom försvars- och säkerhetsområdet som det har varit inom utvecklingssamarbetet, men någon rörelse åt det hållet är ändå nödvändig – och kan rimligen börja med att ansvariga politiker mer öppet redogör för sina bedömningar.

Att ta reda på vad vi faktiskt uppnår i internationella insatser är viktigt i sig, men det är också en förutsättning för att kunna diskutera den både principiella och praktiska frågan om vilken roll dessa insatser egentligen ska spela för svensk försvars- och säkerhetspolitik i framtiden.

Johan Larnefeldt, statsvetare